05. сентября 2014 · Комментарии к записи Нацкомиссия по энергетике и коммуналке: операция “ликвидация” отключены · Категория экономикс · Метки:

В далеком 1994-м вышел Указ Президента №738 о создании Комиссии по вопросам регулирования электроэнергетики, призванной осуществлять регулирование субъектов с монопольными и конкурентными видами деятельности. Отпраздновать 20-летний юбилей ей не довелось

Быстрота и натиск в ликвидации двух национальных регуляторов — Национальных комиссий регулирования в энергетике (НКРЭ) и в сфере коммунальных услуг (НКРКУ) — одномоментными указами Президента Украины, обнародованными глубоким вечером 27 августа, ошеломили не только журналистов и экспертов. По данным источников, о готовящихся судьбоносных нормативных актах для государственного регулирования естественных монополий не знали не только члены этих Комиссий, но и заинтересованные члены КМУ и даже сам премьер. К сожалению, юристы констатируют, что наш Президент вышел за пределы правового поля Украины, и, в первую очередь, за пределы своих полномочий, определенных в действующей редакции Конституции Украины. В оправдание можно только сказать, что правовые коллизии, связанные с существованием национального регулятора в сфере энергетики, имеются с момента его создания, и усугублялись по мере принятия новых законов, Гражданского и Хозяйственно кодексов, изменений Конституции, — то есть почти 20 лет — в геометрической прогрессии.
Как известно, полномочия Президента определены исключительно Конституцией Украины, а это означает, что дополнительные полномочия для него не могут устанавливаться законами. На этом акцентировалось внимание в решениях Конституционного суда (в частности, по конституционному обращению 60 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции положений абзацев первого и второго части первой и части второй статьи 11 Закона “Об естественных монополиях” — №14-рп/2008 от 08.07.2008). В соответствии со ст.11 упомянутого выше закона, государственные коллегиальные органы НКРЭ и НКРКУ создаются и ликвидируются Президентом Украины — в итоге, они не являются органами исполнительной власти. Однако Конституцией не предусмотрены ни государственные коллегиальные органы, ни национальные комиссии по регулированию чего-бы то ни было. Тем более, их создание и все последующие действия, такие как назначение Президентом их руководителей и членов комиссий. То есть данные положения закона “Об естественных монополиях” не соответствуют Конституции Украины. Отсюда проистекает, что у бывших НКРЭ и НКРКУ были серьезные проблемы с конституционно-правовым статусом. Законопроект по устранению этой коллизии путем внесения изменений в Конституцию зарегистрирован в парламенте 26 июня 2014 (относительно полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, №4178а), но пока лежит там без движения. Опять же, при нынешнем составе Верховной Рады надежды на поддержку президентских инициатив практически нет. Даже если бы это было не так, внесение изменений в Конституцию — процесс долгий. С другой стороны, в соответствии с Гражданским Кодексом Украины (ГК), органы государственной власти относятся к юридическим лицам публичного права, а по статье 81 ГК такое лицо создается актами Президента, органа государственной власти или органа местного самоуправления. Та же ст.81 ГК определяет, что порядок создания и правовой статус юридических лиц публичного права устанавливается Конституцией и законом. То есть нормы ГК по созданию и прекращению существования юридического лица не распространяются на лиц публичного права. При этом, ни законом “Об естественных монополиях”, ни другими законами не регулируются вопросы ликвидации национальных регуляторов естественных монополий. Еще один существенный момент — назначение и увольнение членов Нацкомиссий. В мировой практике одним из важных элементов обеспечения независимости национального регулятора естественных монополий является наличие законодательно установленного срока полномочий членов и руководителя комиссий (в нашем случае — 6 лет).
При этом избрание нового Президента Украины не может служить основанием для их увольнения в соответствии со ст.11 закона “Об естественных монополиях”. Потому процветающая в Украине практика ликвидации госорганов с целью изменения руководящего состава независимых национальных регуляторов противоречит обязательствам Украины как полноправного члена Европейского энергетического сообщества в части имплементации Второго и Третьего энергетических пакетов. Понятно, что в украинской ситуации невооруженным глазом была видна заангажированность руководителей и членов национальных комиссий времен Виктора Януковича-Николая Азарова отдельными известными олигархами, но следует все же признать, что расправляться с неугодными чиновниками неправовыми методами послемайданному руководству страны негоже.
И, наконец, указы Президента о ликвидации НКРЭ и НКРКУ не содержат положений о правопреемнике и других норм, которые бы обеспечивали непрерывность механизмов госрегулирования, в частности, относительно выданных этими комиссиями лицензий и установленных тарифов. Не предусмотрен механизм передачи журналов учета заявлений и выдачи лицензий, лицензионных реестров и оригиналов лицензионных дел, сформированных НКРЭ и НКРКУ. Вследствие ликвидации эти документы должны быть переданы в архив. Прерывается процесс лицензирования, осуществления контроля за лицензиатами, невозможно получить новые лицензии и переоформить действующие. Опять же украинский опыт свидетельствует, что новообразованный орган заработает не раньше декабря 2014 года — по оптимистическому сценарию. Соответственно, в течение всего этого периода рынки электроэнергии, газа и коммунальных услуг фактически будут без государственного регулирования. В частности, до ноября 2014 года НКРКУ планировала установить экономически обоснованные тарифы на централизованное водоснабжение и водоотведение для 53 предприятий, а также тарифы на услуги по этим видам деятельности для 138 субъектов рынка, что становится невозможным в данный момент. Такая же история с централизованным отоплением и централизованными поставками горячей воды. Вдобавок, “зеленые” тарифы должны пересматриваться ежемесячно, а для ТЭЦ и ГЭС — ежеквартально. С сентября 2014 года это сделать будет уже невозможно. Еще один важный момент — из-за кадрово-структурных изменений становится невозможно вносить изменения в инвестиционные программы предприятий, которые работают по проектам ЕБРР и МБРР, и в инвестпрограммы по замещению природного газа. Ликвидация НКРЭ требует менять кредитные договора с международными банками, где этот регулятор является третьей стороной. Не говоря уже о кадровом составе. Уверена, большинство руководителей среднего звена уйдут с госслужбы, а ведь именно они являются носителями институциональной памяти. В существующих чрезвычайно сложных экономических и политических условиях накануне отопительного сезона такой кардинальный метод реформирования органов госрегулирования, на мой взгляд, усугубит еще больше кризисные явления в отрасли, наблюдаемые уже сегодня. Так, в текущем году значительно ухудшилась ситуация с расчетами за потребленную электроэнергию предприятиями с ГП “Энергорынок”, аналогичная ситуация с расчетами за газ, особенно в сфере теплокоммунэнерго. С наступлением холодов, когда потребление ресурсов возрастет, производители электроэнергии не смогут в достаточном объеме закупать топливо для ее производства (уголь и газ) из-за отсутствия денег. Подобная ситуация была в середине 90-х. А если еще и тарифы не будут определены — то и оплаты вообще никакой не будет по понятным причинам. Как выйти из ситуации? Мне кажется, ответ довольно очевиден. Во-первых, рекомендовать Президенту отменить указы о ликвидации НРКЭ и НКРКУ до разрешения проблемных вопросов с их конституционно-правовым статусом. Иначе мы и дальше будем умножать сущности, и вернуться в правовое поле будет все труднее и труднее. Второй путь — внести изменения в указы относительно правопреемника в сферах госрегулирования энергетики и коммунальных услуг. Понятно, что этот вариант не является в правовом отношении безупречным, но может быть приемлемым с учетом тяжелейшей социально-экономической ситуации в стране и началом отопительного сезона.
В качестве постскриптума. 3 сентября состоялось заседание Комитета ВР по предпринимательству, регуляторной и антимонопольной политике, на которое были приглашены руководитель и члены новой комиссии. Ни один из них не счел нужным посетить это заседание. Начало, я считаю, многообещающее.

Комментарии закрыты.